图1 “海澄文”吸引力网络的空间形态

海澄文2010-2014年常住人口城镇化率与Log（人均GDP）关系（见图3），从中可以看出，在拟合线的右上方属于高收入、高城市化。城镇化水平与经济发展达到一种均衡状态，海口2012-2014年达到这种状态。在拟合线的右下方属于“过度城市化”或 “超前城市化”，海口2011年之前属于这种状态。在拟合线的左边，在相同的经济发展水平下，城市化水平普遍低，意味着一种“滞后城市化”，澄迈和文昌在2013-2014年就是属于这个区域。左下角，低人均收入，低城市化水平，澄迈和文昌在2010-2012年就是属于这个区域。

图3 海澄文常住人口城镇化率与Lg（人均GDP）之间的关系（2010-2014）

（三）以旅游业为龙头的现代服务业尚未形成区域主导产业，且内部结构失衡。

海澄文三市县经济受到岛屿型经济的影响，“两头在外”，处于产业价值链的低端，是导致经济总量规模小的主要原因。以旅游业为龙头的现代服务业尚未形成文昌、澄迈县的主导产业，旅游业发展较为缓慢，旅游产品目前仍以观光旅游及候鸟式的迁居旅游为主，而康体养生、户外运动、滨海旅游、海洋旅游、会展旅游、文体赛事及邮轮游艇等高端休闲旅游发展不足，因而产业带动作用弱，且难以发挥其乘数效应。而对于房地产来说，大量来自岛外的投资型和季节性度假型购房虽带动了房地产业的发展，但极易受岛外经济大环境形势左右而具有不确定性。2014年海澄文三市县房地产开发投资占固定资产投资比重分别为全国平均水平的2.0倍、2.5倍和3.1倍，房屋销售额占GDP的比重分别为全国平均水平的4.4倍、4.0倍和4.1倍。

在服务产业内部，存在部门（或行业）结构不合理状况。海口市的生活性服务业在整个服务业中起到决定性的作用，生产性服务业是海口市产业发展的薄弱环节。例如，2015年海口市服务业虽占全市GDP的73.9%，但服务业中包括金融、保险、物流、信息与商务服务等在内的生产性服务业增加值占比仅为30%，生产性服务业与生活性服务业的就业人数为3:7。与国内其他主要省会城市和计划单列市占比均在60%以上呈鲜明对比。

（四）土地开发趋向沿海集中，腹地开发相对不足，园区建设用地利用粗放。

海澄文地区的地形地貌特点以及生态环境约束决定了必须走紧凑式集约发展道路。海口市城市建成区人口与产业过于集中于滨海地区，造成交通拥挤；而包括美兰国际机场在内的江东组团及城市外环以南地区则开发利用不足。又如产业布局，海澄文三市县现有各种产业园区47个，其中国家级产业园区1个，省级重点产业园区9个，县（市、区）级产业园区37个。但过去20多年中，忽视园区建设用地的集约利用，导致产业园区数量太多，占地面积过大，开发利用程度低，经济效益不高。其中，省级以上产业园区规划用地规模约285平方公里，实际开发利用尚不足三成，与国内高水平的产业园区在发展规模、管理水平、空间布局、产业集聚、用地效率等方面存在较大差距。

（五）整体区域发展差距悬殊，公共服务水平落差大。

文昌2011-2014年，整体发展较为平缓，贴近度维持在0.3左右。社会发展水平贴近度0.3左右，经济发展水平贴近度从2011年的0.1左右发展到2014年的0.3左右，经济发展速度快于社会发展。人居环境质量较高，其贴近度在2011年达到0.8，但是2012年有较大回落。2014年的人居环境质量不如2011年。可能存在发展经济牺牲人居环境的现象。

图4 文昌市2011-2014年的发展水平贴近度

1、地区治理分割严重，行政体制障碍问题突出。

海澄文三市县之间交通发展存在明显的不平衡，海口、澄迈较之文昌优势突出，运输能力与通达程度远高于文昌。而受制于行政体制障碍，三市县在基础设施规划、建设及运营过程中还存在突出的地方分治现象，影响设施布局的科学性和运营效率。港口一体化发展程度还不高，海口港、秀英港的税费、补贴、口岸通关等各项优惠政策至今未延伸至澄迈和文昌所有港口；秀英港和马村港的分治有可能造成两港资源整合与合作上的障碍。跨界的网状线工程在项目规划、选址、建设进度、管理机制、技术标准等方面常有分歧，往往造成投资浪费与效率低下。仍未形成便捷的、真正意义的跨区域公共交通路线，导致跨区域公共交通效率低下。

2、要素流动的行政壁垒依然存在。

目前，海澄文存在着一些影响资本、商品、人员等要素自由有序流动的行政性分割。例如，海口、澄迈、文昌处于不同的金融监管区域，加大了三市县金融机构跨区域开展业务的难度；由于三市县之间就业和社会保障体系的不统一，一定程度上也影响了劳动力跨区流动等等。

3、城乡二元体制障碍。

由于城乡二元结构体制决定城乡市场化程度不同，即农村的计划经济因素较多，市场化程度较低，突出表现在农村生产要素市场发育严重滞后，以及与其相联系，农村生产要素以不等价交换的途径大规模流入城市。这导致农村与城市的差距愈来愈大。

4、现行等级化的城市行政管理体制障碍。

现行的等级化的城市行政管理体制，导致土地、资金、政策、项目等资源的配置向海口集中，海澄文区域内的行政层级较低的城市如澄迈、文昌的发展受到很大的限制，这就要求在城市的行政管理体制上要寻求突破。

（一）创新市制。

为了促进海澄文城市化稳定、协调、可持续发展,可以借鉴西方国家城镇型政区设置的经验和教训,遵循城乡分治的原则,积极创新市制，撤镇划区，海口市、文昌市能集中精力于城市管理和致力于分权式的政治发展,充分发挥城市型政区的作用。同时，均衡海澄文市县资源配置，淡化以“级别定权力”，转向“按需定权”并分配资源，通过转移支付、税收优惠、项目支持等方式，向澄迈、文昌倾斜，避免“资源配置等级化”。

（二）建立行政协调机制。

一是借鉴京津冀协同规划的做法，采取由省政府牵头，以海澄文三市县为主体、省直有关部门参加的“省+三市县”的“1+3”模式，建立海澄文一体化发展领导小组，研究、协调和决策空间规划、产业布局、重大项目、政策制定、体制机制创新等重点事项。二是建立三市县职能部门的对口协调机制。通过建立联席会议制度，加强职能部门对口衔接。对发改、环保、国土、规划、交通、港务、旅游、林业等职能，打破行政区域分割，推进区域一体化管理，加强市场监管与执法合作，加快区域市场一体化进程。

（三）建立产业发展协同机制。

统一海澄文三市县的招商条件和产业政策，协商制定三市县产业园区准入条件、准入门槛和负面清单，促进产业协调发展；统筹税收、人才引进、用地、用工、水电气等优惠政策，避免相互间的不必要竞争。要根据各自的产业发展条件，实行差异化的招商，以及客商资源与信息共享；要按照产业链的各个环节（如研发、零部件加工制造、总装、销售及售后服务）实行差异化布局；同时需要大力提倡通过“飞地产业”、“项目互换”、“财富分成”、“合理分计税收及产值”、“分摊能源消费量指标”等方式，合作兴办产业园区。

（四）建立利益分成机制。

建立利益分成机制是海澄文一体化优势互补、资源共享、互利共赢的重要基础。对跨行政区域的税源和项目，按照“利益共享、权责对等、友好协商、互利共赢”原则，对产生的财税分配比例，综合考虑资本、资源、技术等投入，参照《海南省人民政府在省级产业园区实行飞地经济政策的实施意见（试行）》（琼府[2015]102号）对“飞地”经济中的财税利益分成机制，建立科学合理的跨市县投资、产业转移对接、园区共建、科技成果落地等项目分配体制。同时，对跨行政区域的产值、财税、投资、消费、能源等主要经济指标的统计，也参照上述办法加以认定。

（五）建立基础设施互联互通机制。

按照“谁受益、谁投资”原则，统筹规划建设区域路网及水电气管网等基础设施，建立三市县公路、铁路、航空枢纽及港口协作机制。推进区域综合交通运输信息互联互通与共享开放，加强交通运输法规政策和技术标准对接，形成区域统一开放的运输市场。

（六）建立生态环境保护联动机制。

以大气污染联防联治、流域治理、海陆水资源保护及扩大生态空间为重点，统一三市县生态环境规划、标准、监测、执法体系，搭建区域性循环经济技术、市场、产品服务平台。建立生态保护红线区域补偿、水环境补偿、森林生态奖补、湿地生态效益补偿机制，加快在海口市与澄迈、文昌之间建立横向生态补偿机制。

（七）建立科技创新协同机制。

研究制定重点技术成果目录，加快推动转移转化。建设统一的科技资源开放共享平台，支持海澄文联合出台一批政策措施，推动科技创新政策一体化。

（八）加快公共服务一体化改革。

建立区域内统一的公共就业服务平台和劳务协作会商机制，加强三市县人力资源市场建设，推动海口、澄迈、文昌依托大中型企业、职业院校及各类培训实训基地开展农民工职业技术培训、新型职业农民培训和农村实用人才培养。落实养老保险跨区域转移政策，加快社会保障一卡通建设。推动异地养老和康复疗养，建立并完善分级诊疗模式。统筹三市县考试招生制度改革和职业教育发展。

（九）土地跨区域流动。

引入市场机制，通过实施“折抵（复垦）指标有偿调剂”、“基本农田异地代保”、“异地补充耕地”等办法，实现土地在“海澄文”跨区域流动。折抵指标是指经过土地整理新增有效耕地按72%的比例折抵建设用地的指标，复垦指标是指按城镇发展规划集中迁建的农村居民点和工业企业的原来用地经复垦变为耕地后可置换等量的建设用地指标。

（十）“两分两换”。

为了促进城乡统筹发展，实施“两分两换”政策，即将农民的宅基地和承包地分开、房屋搬迁与土地流转分开，在依法自愿基础上用宅基地置换城镇或社区住房、用承包地置换社会保障。建立用宅基地置换城镇或社区住房新增加城镇建设用地所获收益与农民合理分享机制。在用承包地置换社会保障的基础上允许农民进城成为市民后仍可保留土地承包经营权。